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디지털자산기본법 쟁점과 스테이블 코인 규제

2022. 8. 19

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글. 황석진(동국대학교 국제정보보호대학원 교수)

 

루나∙테라 사태가 발생하고 두 달 정도가 지났다. 지난해 광풍이 불었던 가상자산 시장도 얼어붙고 투자자 보호 이슈는 지속적으로 제기되고 있다. 현재 ‘특정 금융거래 정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률’(이하 ‘특정금융정보법’)을 개정(2021.03.25.)하여 가상자산의 정의와 규제 방침을 마련하고 AML(자금세탁방지의무)를 중심으로 일부 가상자산거래소에 대한 금융정보분석원(FIU)의 감사가 진행되고 있으나 특정금융정보법으로는 투자자 보호와 시장의 공정성 및 투명성 제고에는 한계가 있다.

이에 제2의 루나∙테라 사태를 예방하고 디지털자산 시장의 공정성을 확보하는 제도 수립이 절실하며 그 바탕에는 디지털자산기본법 제정이 필수적이라고 할 수 있다. 아울러 제2의 루나∙테라 사태를 방지하고 스테이블 코인에 대한 규제안 마련을 위하여 제언하고자 한다.

 

| 디지털자산기본법의 시작

정부는 투자자가 안심하고 디지털자산에 투자할 수 있는 여건을 조성하고 디지털자산의 발행·유통 과정에서 투자자가 보호받을 수 있는 제도적 장치를 국정과제의 목표로 삼는다고 발표했다. 이를 위해 디지털자산 시장이 책임 있게 성장하는 환경이 조성될 수 있도록 ‘디지털자산기본법’을 제정하고, 디지털자산을 경제적 실질에 따라 증권형과 비증권형으로 구분해 각각의 규제 체계를 마련하는 등 가상화폐공개(Initial Coin Offering, ICO) 여건을 조성할 계획을 제시했다.

디지털자산기본법에는 디지털자산의 시장 질서를 확립하고 투자자 보호를 위해 특정금융정보법에 따른 가상자산뿐만 아니라 NFT 등 신종 디지털자산의 발행, 상장, 사업자의 행위규제 등이 포함되며 BIS(바젤위원회), FSB(금융안정위원회), FATF(국제자금세탁방지기구) 등 국제기구와 미 바이든 정부의 행정명령 등 각국 규제 논의 동향이 적기에 반영될 수 있도록 규제의 탄력성도 고려될 예정이다.

정부는 증권성을 띤 가상자산을 증권형 토큰으로 분류해 기존 자본시장법을 적용하고, 그 외 비증권형 가상자산만 디지털자산기본법으로 다룰 방침이다.

 

 

2008년 사토시 나카모토가 발표한 논문 「Peer to Peer」에서 ‘비트코인’이 최초로 등장하고 10여 년이 지난 지금 가상자산과 더불어 NFT, 메타버스, DeFi, P2E 등 블록체인 기술을 바탕으로 다양한 서비스를 제공하는 상품과 기업들이 등장했다. 그러나 가상자산은 물론 디지털자산에 대한 규제나 제도적 장치의 부재로 투자자 보호에 한계가 드러났고 급기야 루나∙테라 사태와 디지털자산을 수단으로 하는 범죄가 꾸준히 일어나 투자자 피해 사례가 증가하고 있다.

현재 국회에는 14개(8개 제정안, 6개 개정안)의 디지털자산 관련 입법안이 계류 중이나 디지털자산의 기능별∙산업별 분류와 규정은 대부분 존재하지 않는다.

 

| 디지털자산기본법 주요 내용

디지털자산기본법은 시장의 특수성을 고려해 다음과 같은 내용이 포함되어야 한다. 디지털자산 사업의 명확한 법적 기반과 컨트롤 타워의 정립, 민간 자율기구 설립, 주식 투자자 보호에 버금가는 디지털자산 투자자 보호 체계 구축, 업계의 자발적인 노력에 의한 투명하고 건전한 디지털자산 생태계 조성 방안 등 관련 산업을 새로운 미래 성장 동력으로 발전시키고 활성화에 기여할 수 있는 기반이 되어야 하는 것이다.

먼저 전담기구(정부부처)를 살펴보면 디지털자산기본법을 제대로 운영하기 위해서는 디지털자산을 기능별∙산업별로 분류하고 각 기능 및 산업적 성격에 맞는 전담기구를 설치하여 디지털자산 산업의 진입규제, 시장규제, 발행규제, 투자자 보호 정책을 수립해야 한다. 디지털자산은 금융위원회, 중소벤처기업부, 과학기술정보통신부와 사법기관 등이 연관되어 있기에 여러 기관이 연결된 전담기구의 설립이 필요하다. 전담기구에서는 디지털자산 산업의 진흥·육성·지원·시장의 건전성을 확보할 수 있는 정책을 마련하여 해당 산업을 통한 선도적 국가비전을 구체화 할 수 있는 밑거름이 되어야 하고 산업의 공정성과 투명성 제고를 통한 투자자 보호 정책을 구체적으로 마련하여 불공정행위 및 불법행위로부터 투자자를 보호해야 한다.

그리고 민간 자율기구의 경우 민관 소통 등을 위한 자율기구의 설립을 포함해야 한다. 디지털자산 업계의 다양한 의견을 청취하고 회원사 간 공정한 거래 및 업무 질서의 유지와 난립하고 있는 단체 및 협회에 대한 국민적 혼란을 상쇄시키는 등 자율규제 업무를 바탕으로 투자자 및 이용자에 대한 보호의무를 강화해야 한다. 또한 디지털자산사업자에 대한 공시기준 마련 및 준수 여부와 정보관리 실태를 점검하여 안전한 거래 질서 확립을 위한 선도적 역할을 경주해야 한다.

마지막으로 투자자 및 이용자 보호를 위해 시세조정 행위와 같은 시장질서 교란 행위, 부정거래 행위, 미공개 정보 이용 거래 행위 등의 불공정 행위 금지와 적합성 및 적정성의 원칙을 준수하고 정보의 비대칭 문제를 해소할 수 있도록 한다. 정보의 비대칭은 일반적인 계약 관계에서 나타나는 현상으로 계약 시 동등한 지위에 있다고 하더라도 계약 관련 정보를 많이 가지고 있는 자가 유리한 지위에 있기 때문에 공정한 거래를 위해 반드시 해소되어야 할 사항이다. 자본시장법상 발행인의 발행 및 유통 공시 의무와 전자상거래법상 사업자의 정보 제공 의무가 대표적이다. 또한 유사투자자문행위에 대한 강력한 조치도 병행해야 한다. 현재 코인리딩방 등이 불공정 및 허위 정보의 제공과 시세조종행위 조장 등 불법적인 행위의 원인이 되고 있으므로 자본시장법상의 유사투자자문행위의 규제처럼 이에 상응하는 내용이 필요하다.

 

| 디지털자산기본법 기대효과

디지털자산기본법 제정은 디지털 자산 산업의 진흥과 신사업의 지원, 투자자 보호의 삼각 균형을 이루는 기반이 될 것이다.

현재까지 가상자산과 NFT, 메타버스, P2E, DeFi 등 다양한 디지털자산이 등장하였고 이에 맞는 법률 체계가 절실히 필요하며 앞으로도 디지털 신기술이 접목된 새로운 디지털자산이 계속 등장할 것이다. 이를 위한 근본법이 반드시 필요한 상황에서 디지털자산기본법의 제정은 현재의 산업을 진흥시키고 미래의 신사업을 지원하는 계기를 마련할 것이다.

또한 디지털자산 투자자 보호에 가장 근원적인 법률이 될 것이며 컨트롤 타워의 설립을 통하여 디지털자산 산업의 진흥과 지원에 대한 체계적인 질서 확립을 바탕으로 BIS, FSB, FATF 등 국제기구의 규제 논의 방향 및 영향에 대하여 탄력적으로 대응할 수 있는 계기가 될 것이다.

 

| 스테이블 코인의 개념과 규제 배경

스테이블 코인은 가상자산의 가격 변동으로 인한 위험을 최소화하면서도 블록체인 네트워크에서 활용이 가능하여 네트워크의 경제활동 활성화에 중요한 수단이다. 현재 대부분은 미국달러(USD)의 가격 추종을 목표로 하고 가치안정화 방식에 따라 발행기관이 법화, 금융·실물·암호자산 등을 담보로 하여 발행하는 자산담보형과 탈중앙화된 알고리즘에 따라 발행·환수하여 유통량을 조절하는 알고리즘형으로 분류된다.

 

 

최근 발생한 테라∙루나 사태로 인하여 스테이블 코인에 대한 규제의 필요성이 대두되었다. 여타 가상자산 대비 가격 변동성이 적고, 기존 법정화폐와 금융기관 등 제도권을 이용하는 것보다 접근성과 비용적인 측면에서 우위에 있으며 송∙수취인 간 간편하고 신속한 이체 가능 등 여러 가지 장점을 바탕으로 스테이블 코인 시장이 급성장했다.

반면에 기존 지급결제시스템에 직·간접적인 영향을 미치는 상황이 계속 발생할 가능성이 높고 자금세탁, 무등록외환거래(일명 환치기) 등의 다양한 위험성이 상존하여 미국, EU 등에서 스테이블 코인에 대한 규제 방안을 마련하고 있으며 우리나라도 스테이블 코인 규제에 대한 필요성을 인식하고 합리적인 규제 방안 마련을 논의하고 있다.

2020년 7월, FATF는 스테이블 코인에 현행 자금세탁방지 국제기준이 적용될 수 있다는 내용의 보고서를 발표하였다. 또한 같은 해 10월 FSB도 스테이블 코인과 관련된 규제∙감독∙감시를 위한 권고안을 담은 보고서를 발표하여 FSB 회원국에게 권고하는 등 BIS, CPMI, FATF, IOSCO, BCBS 등 관련 국제기구도 추가 가이드라인 제정 및 필요성을 검토하고 있다.

 

 

| 주요 국가의 규제 사항

지난해 11월 미 백악관 금융시장 실무그룹 PWG(President’s Working Group on Financial Markets) 보고서에서는 스테이블 코인으로 인한 투자자 보호 및 뱅크런(대규모 인출) 위험과 지급 시스템 위험, 경제력 집중 문제 등을 분석하고 이를 대응하기 위한 새로운 규제안을 권고하였다. 스테이블 코인의 발행을 연방예금보험에 가입한 예금기관으로 제한하는 법안을 제정하고, 라이센스 제공 절차, 증권거래위원회(SEC)의 감독, 금융안정감독위원회(FSOC)의 권한 등을 설정할 것을 주요 내용으로 하고 있다.

지난 6월에는 미 의회조사국(Congressional Research Service, CRS)이 스테이블 코인 기술과 관련한 미국 내 법적 이슈와 정부와 의회의 규제적 대응 방안을 발표했다. 관련 보고서에서 스테이블 코인은 소비자의 신뢰 붕괴에 따른 유동성 위기 등의 리스크가 존재하고 규제기관의 관심은 법정화폐를 담보로 하는 자산 준비금을 마련한 상품에 집중되어 있다.

 

 

한편 2020년 9월 유럽집행위원회(European Commission, EC)는 암호자산 시장(Markets in Cryto-Assets, MiCA)에 관한 규제안(MiCA)을 발표했다. 해당 법안은 암호자산에 대한 법적 규제의 명확화, 혁신지원, 투자자 보호, 금융안정이라는 네 가지를 주요 목적으로 하고 있다. 특히 GSC(Global Stable Coins)의 인정 요건과 이에 부과하는 엄격한 규제의 밑그림을 제시하고 있다.

EU의 MiCA 규제안은 스테이블 코인을 자산준거토큰과 전자화폐토큰으로 나눠 각각의 특성에 맞게 발행 자격과 1:1 비율로 유동성 준비금을 보유하고 운용을 제한하는 등 체계적으로 관리하고, 알고리즘 토큰에 대해서 지급수단으로 법적 지위를 인정하지 않는다. 또한 스테이블 코인의 발행 주체에 대한 정보공개를 요구하고, 자본 규제를 하고 있으며 일정 규모 이상의 코인을 발행 시 허가제를 도입하고 있다.

지난 6월 말 유럽 EU 27개국이 암호자산 규제 법안 MiCA에 합의했으며, 해당 법안은 세계 최초로 가상자산 기본법 제정에 합의한 내용으로 2024년 시행 예정이며 EU 내 가상자산 발행사들은 MiCA를 이행해야 한다.

 

 

 

일본은 지난 6월 스테이블 코인의 투자자 보호 및 자금세탁 대응을 위해 자금결제법(資金決濟法)을 개정, 스테이블 코인을 디지털화폐로 정의하는 법률 규정을 도입했고 개정안은 1년 후 발효될 예정이다. 해당 개정안을 통하여 스테이블 코인의 신규 발행은 법정통화와 연계된 담보형 스테이블 코인만 가능하며 일본 감독기관으로부터 인가받은 은행이나 신탁회사, 지급결제 회사만 스테이블 코인 발행이 가능하다. 스테이블 코인의 이체를 사실상 자금 이체에 해당한다고 보아 발행업체를 은행, 신탁회사, 지급결제 회사만 한정한 것이다.

아울러 담보형 스테이블 코인만 규제하고 그 이외의 스테이블 코인은 금융상품 거래법(우리나라 자본시장법에 해당)등 다른 법률에 따라 규제한다. 향후 관련 법률에 중개업체도 새로운 감독 대상에 추가할 예정이며 스테이블 코인을 통한 자금세탁을 방지하는 내용도 포함시킬 계획을 가지고 있다.

국내의 경우 스테이블 코인에 대한 명확한 규제 지침이 없는 상태이며 일부 금융기관을 중심으로 원화 기반 스테이블 코인 발행을 검토 중에 있다. 한국은행은 스테이블 코인에 대한 글로벌 규제 논의에 참여하여 도출된 국제 기준을 국내에서도 유사하게 적용할 것이라고 밝힌 바 있고 금융위원회는 가상자산업권법 제정을 위한 기본안에서 기존 가상자산의 범위를 확대하여 증권형 토큰과 스테이블 코인을 원칙적으로 규제 대상에 포함시킬 것을 검토하고 있다.

스테이블 코인은 가치가 안정적인 장점이 있으나 루나∙테라 등의 사태에서 보듯이 알고리즘형(차익실현형) 스테이블 코인은 잠재적인 리스크가 발생할 수 있는 구조이며 자금세탁, 사이버보안 등의 위험이 지적되고 있어 제도 마련 시 위험 요인을 검토하고 해외 규제 방향을 고려한 대응 방안 마련이 필요하다.

 

 

| 시사점

스테이블 코인은 높은 통용성·개방성·저비용성을 특징으로 해외 송금서비스 사업 등에 연구되고 있으며, 가상자산거래소에서 투자 목적으로도 각광받고 있다. 그러나 최근 알고리즘 스테이블 코인 기반의 디파이 서비스를 제공하던 테라·루나USD의 가격 붕괴 사태가 발생하여 수많은 피해자를 양산하고 해당 스테이블 코인은 다수의 국내 거래소에서 상장 폐지되었다.

이 사건을 통하여 알고리즘형 스테이블 코인의 위험성이 재차 확인되었고 투자자 보호 제도 및 관련 규제 공백으로 인해 피해가 확산되었다는 지적과 함께 추가적인 사태가 발생하지 않도록 스테이블 코인 규제 및 투자자 보호 제도가 마련되어야 한다는 인식이 확산되었다.

주요국 스테이블 코인 규제 현황 및 방안을 살펴본 결과 미국, 유럽, 일본 등은 스테이블 코인 발행처를 엄격히 규제하여 높은 기준을 통과한 금융사 및 은행 등이 스테이블 코인을 발행할 수 있도록 규제 방안을 마련하고 있다. 또한, 스테이블 코인 발행 및 운영 업체에 대해서 충분한 준비금을 적립할 수 있도록 제도화하고 있으며 실물자산이 담보되지 못하는 스테이블 코인은 존립할 수 없게 된다.

미국은 ‘책임 있는 금융혁신법(Responsible Financial innovation Act)’에 스테이블 코인 운영사가 발행 규모의 100%에 대한 준비금을 마련해야 하는 방안을 포함했으며, EU는 ‘MiCA’를 통하여 은행과 유사한 수준의 준비금 확보를 법제화하고 일일 거래량을 2억 유로로 제한하는 등의 내용에 합의했다.

일본도 자금결제법 개정을 통하여 감독기관으로부터 인가받은 은행이나 신탁회사, 지급결제회사만 스테이블 코인 발행이 가능하고 담보형 스테이블 코인만 규제하고 그 외의 스테이블 코인은 금융상품거래법 등 다른 법률에 따라 규제한다.

앞서 살펴본 바와 같이, 주요국들은 투자자 보호를 위해 스테이블 코인 규제에 적극적인 움직임을 보이고 있으나, 국내에서는 아직까지 명확한 스테이블 코인 규제 내용이 없으며 규제 관련 사안들이 논의 단계에 머무르고 있다.

현재, 국내에서는 특정금융정보법 개정안이 지난해 3월 시행되었으나, 해당 법령은 가상자산사업자에 대한 자금세탁방지 의무가 부과된 것으로 투자자 보호와 관련된 조항은 없다. 따라서 금융당국에서 글로벌 규제 논의에 참여하여 도출된 국제기준을 국내에서도 유사하게 적용할 것이라고 밝힌 것처럼 스테이블 코인 투자자 보호 제도 마련에 적극적인 움직임이 필요한 시점이다.

국내에서도 주요국 및 글로벌 스테이블 코인 규제 동향을 참고하여 스테이블 코인 신규 발행에 대한 엄격한 기준 마련하고 신규 발행된 스테이블 코인에 하자가 있는 경우에는 운영사 및 발행사에서 축적한 준비금으로 투자자의 손해를 배상하는 등 투자자 보호에 최선을 다해야 한다.

스테이블 코인은 블록체인 기술 기반으로 무역금융, 해외 송금 서비스 등을 효율적으로 변화시킬 수 있는 기술인 것은 분명하다. 하지만 투자자 보호 정책이 수반되지 않는 신기술은 많은 위험에 노출되어 있는 만큼 국내에서는 디지털자산기본법을 제정하여 디지털자산과 스테이블 코인에 대한 규제 내용, 투자자 보호 방안 등을 포함하여 투자자 피해를 방지하고 시장 건전성을 확보하여 디지털자산 패권 국가로 거듭날 수 있는 계기가 마련되어야 한다.

 

 

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